herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor

Entwicklung der Neuen Steuerungsmodelle in der Jugendhilfe

Jörn Rabeneck

Die Jugendhilfe wurde bislang oftmals in den Köpfen der Menschen getrennt von Politik und Verwaltungssystemen, obwohl sie ganz klar ein Teil des großen Gesamtapparates öffentlicher Verwaltung ist, dessen Prozessregeln und Strukturen sie sich anpassen muss. "Diese öffentliche Verwaltung kann man so kennzeichnen, dass ressourcenverwaltende Querschnittsämter Macht, aber keine Fachkompetenz, Fachämter Kompetenz, aber keine Macht haben. So findet zwischen ihnen permanent ein stressiges und zeitraubendes Gerangel statt, damit die einen das gewähren, was die anderen zur Erfüllung ihrer Aufgaben brauchen. Bei diesem Vorgang wenden sich zwei Verwaltungsbereiche einander zu, während dem bedürftigen Bürger nur noch die Rückseite der Verwaltung präsentiert wird. Entsprechend ist dort das Image der Bürokratie".

Die Neuen Steuerungsmodelle bedeuteten für die Fachkräfte der Jugendämter eine Befreiung aus "dem Joch der Querschnittsverwaltung (Hauptamt, Personalamt, Kämmerei)"; aus diesem Grund konzeptionierten führende Fachkräfte aus dem Bereich der Jugendämter mit den Mitarbeitern der KGSt eine Neue Steuerung für die Jugendhilfe.

Nach der anfänglichen Euphorie der Fachkräfte der Jugendhilfe durch die Einführung der Neuen Steuerungsmodelle folgte jedoch schnell eine Art Ernüchterung. Die anstehende Verwaltungsmodernisierung galt nicht nur der Entlastung der Mitarbeiter, sondern vielmehr der Haushaltskrise und der weltweiten ökonomischen Finanzkrise, die seit Anfang der 80er Jahre herrscht. "Tilburg war nicht Ergebnis politischer Vernunft auf Grund besserer Einsicht, sondern war ausgelöst durch eine existenzbedrohende Finanzkrise". Und eben diese Finanzkrise ist - wie bereits beschrieben -- auch Motor des Verwaltungsumbaus in Deutschland. So bleibt zum Beispiel keine Zeit, "Bedarf nach Kostenaufwand und Leistungserfolg zu gestalten, sondern ohne inhaltliche Legitimation vorgegebene Budgets zwingen die Kinder- und Jugendpolitik, ihre 'Produkte' so zurechtzuschrumpfen, bis sie in das vorgegebene Kästchen passen. Da bleibt manche fachliche Position auf der Stecke".

Außerdem haben die wenigsten Mitarbeiter der Jugendhilfe damit gerechnet, dass die Neuen Steuerungsmodelle auch eine Übernahme betriebswirtschaftlicher Begrifflichkeiten und Kenntnisse, wie zum Beispiel "Input- und Outputorientierung", "Produkte" oder aber auch "Kontraktmanagement" beinhalten. Da die Betriebswirtschaft und die Soziale Arbeit noch vor einigen Jahren zwei sehr unterschiedliche Bereiche zu sein schienen, macht die Einführung einer "sozialen Ökonomisierung" vielen Fachkräften der Jugendhilfe Angst. Viele Mitarbeiter versuchen, sich in der Praxis noch abzuspalten von betriebswirtschaftlichen Begriffen oder erklären, dass die Einführung der Neuen Steuerungsmodelle "kalter Kaffee wäre, der nur frisch aufgebrüht sei".

Diese Angst ist auf der einen Seite verständlich, auf der anderen Seite sollte den Fachkräften jedoch auch klar sein, dass die Finanzkrise des Staates auch die Jugendhilfe betrifft und ein möglicher Weg aus der Krise gefunden werden muss. Die Neuen Steuerungsmodelle bieten hierzu eine Menge nützlicher Werkzeuge an, auch wenn es zu Anfang einer Umorientierung der Jugendhilfe in Richtung Management bzw. betriebswirtschaftlicher Begrifflichkeiten bedarf. Außerdem wird, was auch durchaus berechtigt ist, gefürchtet, dass man dem Hilfebedürftigen (Kunden) nicht mehr die Leistungen (Produkte) anbieten kann, die er benötigt, weil schlichtweg das Geld fehlt.

Diese Angst ist einerseits sehr gut nachvollziehbar, andererseits stellt sich aber auch die Frage, ob es sinnvoll zugunsten des ohnehin schon schwachen Haushaltes ist, mehr Geld auszugeben als eigentlich faktisch vorhanden ist. Dieter Greese schreibt hierzu: "Viele Einwände sind berechtigt und ernst zu nehmen. Betriebswirtschaft meint immer zwei Richtungen: Kostenminimierung zwecks Gewinnmaximierung. Da man mit Hilfen für Kinder, Jugendliche und Eltern keinen materiellen Gewinn machen kann, kann allenfalls der immaterielle Erfolgsnachweis als Ertrag gewertet werden. Der ist aber angesichts der Komplexität biographischer Einflussfaktoren auf Menschen sehr schwer zu messen. Viele Leistungen der Jugendhilfe sind nicht einfach Produkte, die ein Kunde abnimmt, nachdem er sich im Angebot umgesehen hat".

Neben diesen Argumenten gibt es noch ein weiteres großes Problem - dies möchte ich kurz an einem Beispiel der Kinder-, Jugend- und Familienhilfe erläutern: Wenn ich dem Kunden ein Produkt anbiete, so ist dies oft zeitlich nicht messbar. Ich kann die Hilfe zeitlich nicht 100%-ig festlegen, sondern muss auf den Prozess schauen und somit im Grunde von Hilfeplangespräch zu Hilfeplangespräch denken. Bei einem Kunden reicht beispielsweise ein Hilfeprozess von einem halben Jahr, ein anderer Kunde benötigt intensivere Unterstützung und dementsprechend mehr Zeit. Wenn ich mich nun aufgrund der Einführung Neuer Steuerungsmodelle als interner Kunde der Verwaltung bezeichne, müsste ich normalerweise zusehen, den Prozess effektiv, effizient und somit so kurz wie möglich zu gestalten. Schaue ich nun auf meinen Kunden, also den externen Kunden der Verwaltung, mit all seiner Hilfebedürftigkeit, so muss ich mir jedoch gegebenenfalls eingestehen, dass ich mehr finanzielle Mittel zur Erfüllung seiner Bedürfnisse benötige, als mir an Budgetierung für diesen Prozess zusteht.

Dieter Greese drückt dies in seinem Aufsatz über "Kommunale Kinder- und Jugendpolitik - Kinder- und Jugendpolitik im Kontext von Verwaltungsmodernisierung und Haushaltskonsolidierung" ähnlich aus: "Der Erfolg eines fachlichen Bemühens entsteht zudem in einem zeitlich selten exakt festzulegenden Prozess, an dem Helfer und Hilfebedürftige in einem vielschichtigen und dynamischen Austausch beteiligt sind. Wer ist hierbei das Produkt bzw. Produzent und wer Kunde?" Weiterhin führt Dieter Greese an, dass eine produktbezogene Budgetierung durchaus problematisch für den Hilfeprozess sein kann, da der Kunde oftmals eine Mischung aus mehreren Produkten für seine individuelle Unterstützung braucht.

Doch diese genannten Faktoren sind nicht die einzigen Hürden für die Umsetzung der Neuen Steuerungsmodelle in der Jugendhilfe. Faktisch betreffen die Neuen Steuerungsmodelle nur die öffentliche Verwaltung, es geht - wie bereits beschrieben - um eine Verwaltungsreform bzw. Verwaltungsmodernisierung. Fakt ist auch, dass die Träger der öffentlichen Jugendhilfe, also die Jugendämter, ein Teil des Gesamtapparates öffentlicher Verwaltung sind. Was passiert aber mit den freien Trägern der Jugendhilfe, die im Gesetz (KJHG) ein Recht auf Autonomie und Mitbestimmung haben? Wo finden wir die freien Träger der Jugendhilfe in den Neuen Steuerungsmodellen? Sind die freien Träger auch ein Teil der Neuen Steuerung? Oder: Wie können die freien Träger weiterhin ihre gesetzlich festgelegte Autonomie auf dem Hintergrund der Neuen Steuerung bewahren? Außerdem werden gerade die freien Träger der Jugendhilfe von den öffentlichen Trägern der Jugendhilfe beauftragt, bestimmte Hilfeprozesse durchzuführen - kostentechnisch gesehen, werden die freien Träger dabei von der öffentlichen Hand finanziert...

§ 4 KJHG legt diese "Zusammenarbeit der öffentlichen Jugendhilfe mit der freien Jugendhilfe" gesetzlich fest (Hervorhebungen durch Autor):

1. Die öffentliche Jugendhilfe soll mit der freien Jugendhilfe zum Wohl junger Menschen und ihrer Familien partnerschaftlich zusammenarbeiten. Sie hat dabei die Selbständigkeit der freien Jugendhilfe in Zielsetzung und Durchführung ihrer Aufgaben sowie in der Gestaltung ihrer Organisationsstruktur zu achten.
2. Soweit geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen von anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe betrieben werden oder rechtzeitig geschaffen werden können, soll die öffentliche Jugendhilfe von eigenen Maßnahmen absehen.
3. Die öffentliche Jugendhilfe soll die freie Jugendhilfe nach Maßgabe diese Buches fördern und dabei die verschiedenen Formen der Selbsthilfe stärken.

Diese gesetzlich geforderte Zusammenarbeit wird auch an anderen Stellen des KJHG deutlich; im folgenden werde ich Auszüge aus den §§ 78 und 80 vorstellen, um diese Forderung zu unterstreichen (Hervorhebungen durch Autor):

Dies bedeutet, dass auch die freien Träger der Jugendhilfe an den Planungsprozessen zur Neuen Steuerung mitwirken müssen, um einen guten Ablauf für eine neue Verwaltungsmodernisierung zu gewährleisten. Hierzu nun noch einmal ein Kommentar von Dieter Greese: "Es läuft letztlich darauf hinaus, freie Träger für die Neue Steuerung zu gewinnen, mit ihnen die Instrumente zu erarbeiten und Kontrakte zu schließen, nach denen auch sie Budgetverantwortung übernehmen und dem öffentlichen Träger Kostentransparenz erlauben, denn dieser ist gehalten, auch bei freien Trägern, die von öffentlichen Mitteln leben, auf wirtschaftlichen Einsatz dieser Mittel zu achten".

Literatur

KGSt 1993: Organisation der Jugendhilfe: Ziele, Aufgaben und Tätigkeiten des Jugendamtes

KGSt 1994: Outputorientierte Steuerung der Jugendhilfe

KGSt 1995: Aufbauorganisation in der Jugendhilfe

von Bandemer/ Blanke/ Nullmeier/ Wewer 1998: Handbuch zur Verwaltungsreform

Wollmann/ Roth (Hrsg.) 1999: Kommunalpolitik - Politisches Handeln in den Gemeinden

Autor

Jörn Rabeneck ist Diplom-Sozialarbeiter (FH). Seit mehreren Jahren arbeitet er als Berater in der IT-Branche (Beratung von öffentlichen und freien Trägern hinsichtlich Anwender-Software für die Soziale Arbeit). Neben diversen Publikationen (Forum Sozial, Mitteilungen des Landesjugendamtes, Rechnungswesen & Controlling in der öffentlichen Verwaltung etc.) ist Herr Rabeneck auch Initiator und Sprecher der Bundesfachgruppe "Soziale Arbeit in der freien Wirtschaft" nebst Kompetenzpools Sozialinformatik und Betriebliche Sozialarbeit des Deutschen Berufsverbandes für Soziale Arbeit e.V. (DBSH).

Adresse

Jörn Rabeneck
Grenzstraße 2
28217 Bremen
Email: j.rabeneck@dbsh.de