herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor

Rainer Kröger

Die Rahmenverträge sind eingebettet in ein neues Finanzierungssystem der Jugendhilfe. Der gesetzgeberische Sinn dieser Neuregelung ist, über eine stärkere Nachfrageorientierung einen sparsamen und wirtschaftlichen Umgang mit öffentlichen Mitteln zu gewährleisten. Wesentlich soll dies durch die entsprechenden einrichtungsbezogenen Vereinbarungen über Leistungsangebote, Entgelte und Qualitätsentwicklungen sichergestellt werden.

Durch die Neuregelungen sollen mit der auf der Basis der sozialrechtlichen Dreiecksverhältnisse beruhenden Nachfrageorientierung stärker marktwirtschaftliche Elemente in das Entgeltsystem eingeführt werden. Aber es ist bei der Leistungserbringung in der Jugendhilfe kein Markt im üblichen Sinne vorhanden. Zum einen können die leistungsberechtigten Bürger nicht regelmäßig hinreichend automatisch Zugang zu den Leistungen erhalten, zum anderen können die leistungsverpflichteten öffentlichen Träger wegen der zum Teil erheblichen regionalen Unterschiede das Leistungsangebot im Einzelnen bisweilen nur schwer erfassen und beurteilen, und die leistungserbringenden Einrichtungen haben keinen hinreichenden Überblick über Leistungsangebote, Qualitätsentwicklungen und Preise in ihrer Region.

Vergleichbarkeit

Hier setzen die Rahmenverträge des § 78 SGB VIII inhaltlich an. Die Vereinbarungen auf örtlicher Ebene sollen eingebettet sein in Vereinbarungen auf Landesebene, die für die örtlichen Vereinbarungen einen bestimmten Rahmen vorgeben. Sinn dieser Vorgaben ist es, zwischen den verschiedenen Angeboten und den darauf beruhenden Entgelten zwar keine Einheitlichkeit, aber doch eine gewisse Vergleichbarkeit herzustellen, um zu einer sachangemessenen Beurteilung der verschiedenen Angebote kommen zu können. Dadurch sollen zu starke Unterschiede vermieden werden.

Dieser Gedanke der Vergleichbarkeit gilt entsprechend für die Leistungsanbieter. Auch ihnen soll durch entsprechende Rahmenvereinbarungen eine hinreichende kalkulierbare Grundlage für ihre Leistungserbringung gegeben werden. Damit wollen die Rahmenvereinbarungen angesichts des starken örtlichen Bezugs der einrichtungsbezogenen Vereinbarungen eine Harmonisierung und Abgleichung sicherstellen. Geschehen soll dies vornehmlich dadurch, dass in den Rahmenvereinbarungen für vergleichbare Angebote entsprechende inhaltliche Vorgaben gemacht werden.

Rechtscharakter

Aus dem Gesamtzusammenhang und dem Sinn der Neuregelung ergeben sich Hinweise zum Rechtscharakter des § 78 f SGB VIII. Die einrichtungsbezogenen Vereinbarungen sollen im Rahmenvertrag eingebettet sein, aber Kern der Neuregelung sind die einrichtungsbezogenen Vereinbarungen. Hieraus wird hinsichtlich der Rahmenverträge nach § 78 f SGB VIII gefolgert, dass ihr Vorhandensein nicht zwingende Voraussetzung für die einrichtungsbezogenen Einzelvereinbarungen ist.

Auch ohne Existenz der Rahmenverträge sind Einzelvereinbarungen rechtlich möglich und zulässig. Folge dieser Position ist, dass auch kein Zwang zum Abschluss entsprechender Rahmenverträge besteht.

Aufgrund der Tatsache, dass kein Zwang zum Abschluss von Rahmenvereinbarungen besteht, ergibt sich, dass auch hinsichtlich des Inhaltes nur eingeschränkt von einer rechtlichen Wirkung gesprochen werden kann. Klar ist, dass die Rahmenvereinbarungen keinen normsetzenden Charakter haben. Rechtliche Verbindlichkeit können die Inhalte der Rahmenverträge deswegen nur dann erreichen, wenn diejenigen, die rechtlich gebunden werden sollen, entsprechende Rechtsakte getätigt haben, um für sich eine solche rechtliche Bindung herzustellen.

Damit ergibt sich zum Rechtscharakter der Rahmenverträge insgesamt, dass sie ein ordnungspolitisches Instrumentarium sind, durch das gegenwärtig noch weitgehend unstrukturierte Feld gestaltet werden soll.

Folgende Länder haben noch keine Rahmenverträge: Bayern, Bremen, Berlin, Schleswig-Holstein, Rheinland-Pfalz und Hessen. Es gibt landesspezifische Gründe dafür. Insbesondere bei den Stadtstaaten ist der Druck nur begrenzt. Häufig scheint es eine stillschweigende Übereinkunft zu geben, den Prozess nicht unbedingt zu forcieren.

Wie geht es denen, die einen Rahmenvertrag haben? Es gibt sehr große Unterschiede in den einzelnen Ländern bzgl. der Regelungen und der gelebten Praxis. Brandenburg hat z.B. einen Rahmenvertrag, der kaum lebt, weil viele Kommunen nicht beigetreten sind und weil er kaum etwas regelt, da es keinen Anhang gibt. Hamburg hat hingegen einen sehr ausführlichen Rahmenvertrag mit detaillierten Regelungen.

Insgesamt ist der Rahmenvertrag nur so wirksam, wie die handelnden Menschen dies wollen bzw. zulassen. Von daher sind Gremien wichtig, deren Aufgabe es ist, die Rahmenverträge fortzuschreiben.

Weshalb sind Rahmenverträge auf Landesebene sinnvoll?

1. Der Bundesgesetzgeber hat den jeweiligen Ländern einen hohen Gestaltungsspielraum eingeräumt, den sie unter Berücksichtigung der bestehenden Besonderheiten in jedem Bundesland auch nutzen.
2. Durch Rahmenverträge wird sichergestellt, dass bei der Einführung teilweiser Marktmechanismen Chancengleichheit zwischen den Leistungsanbietern und Transparenz hergestellt werden.
   Es wird sichergestellt, dass bezüglich der vertragsschließenden öffentlichen Träger der Jugendhilfe erreicht wird, dass sie relativ einheitlich handeln und es nicht davon abhängt, wo eine Einrichtung ihren Sitz hat.
   Bezüglich der Einrichtungen bedeutet dies, dass sie relativ einheitlich behandelt werden und es zu keiner Bevorzugung bzw. Benachteiligung einzelner Einrichtungen kommt.
3. Rahmenverträge legen fest, nach welchen allgemeinen Grundsätzen für die vereinbarten Leistungen Entgelt vereinbart wird. Dabei ist es sinnvoll, die Regelungstiefe gemeinsam festzuhalten. Eine Verständigung darüber erleichtert einen Vergleich der Entgelte der Einrichtungen für gleiche Leistungen.
4. Rahmenvereinbarungen bieten eine Hilfestellung für die Vereinbarungspartner bei ihrer nicht einfachen Aufgabe. Das Rad muss nicht immer neu erfunden werden.
5. Die Möglichkeit der Konsensbildung durch Kommunikation in den Verhandlungsrunden ist nicht zu unterschätzen. Es besteht der Zwang zur Vereinbarung und damit der Zwang, sich zu treffen und miteinander zu kommunizieren - mit dem Ziel einer landesweiten einheitlichen Regelung.
6. Die Neustrukturierung der Kommunikation zwischen Einrichtung, Jugendamt und Landesjugendamt kann durch Rahmenverträge im positiven Sinne neu genutzt werden.
7. In Rahmenverträgen ist darzustellen, auf welche Grundprinzipien der Kalkulation der Entgelte unter Berücksichtigung von Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit man sich verständigt hat.
8. Rahmenverträge bieten Muster als konkrete Hilfe sowohl für Jugendämter als auch für Einrichtungen.
9. Rahmenverträge sind nicht nur für die Vertragsparteien vor Ort eine Handlungsanleitung, sondern werden auch als eine Grundlage für Schiedsstellenentscheidungen herangezogen.

Rahmenverträge erfüllen folgende Funktionen:

• Vorbildfunktion
• Orientierungsfunktion
• Konsensfunktion
• Entlastungsfunktion

In den Rahmenverträgen sind folgende grundsätzliche Regelungen vorhanden:

1. Auflistung der Leistungen, für die der Rahmenvertrag gilt. Insbesondere der Leistungen, die über die in § 78a SGB VIII genannten Leistungen hinausgehen.
2. Die Definition der Vertragspartner wird geregelt (Einrichtungsbegriff).
3. Leistungsbeschreibungen werden durch Muster näher definiert.
4. Die Bestandteile des Entgeltes werden definiert:
   Grundlagen der Berechnung der Personalkosten.
   Grundlagen der Berechnung der Sonderaufwendungen im Einzelfall.
   Grundlagen der Berechnung der Sachkosten und der Investitionsfolgekosten
5. Aussagen zum Auslastungsquotienten werden gemacht.
6. Grundlagen der Qualitätsentwicklungsvereinbarung werden beschrieben.
7. Zahlungsmodalitäten werden geklärt.