herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor

Rainer Kröger

Im Sommer 1996 beschloss die damalige Bundesregierung die Deckelung der Pflegesätze von teil- und vollstationären Einrichtungen der Jugendhilfe. Diese für die Jugendhilfe völlig überraschende Einflussnahme des Bundesgesetzgebers galt bis Ende 1998 und führte bei öffentlichen und freien Trägern der Jugendhilfe zu einer intensiven Diskussion über die zukünftigen Strukturen der Finanzierung. Es war zu befürchten, dass zum 1.1.1999 die Deckelung verlängert würde oder aber die Regelungen des BSHG unreflektiert in die Jugendhilfe übernommen würden.

Eine Arbeitsgruppe des Deutschen Vereins erarbeitete eine Neuregelung des § 77 SGBVIII, die in überarbeiteter Form dann von der Bundesregierung übernommen wurde und am 29.5.1998 vom Bundesrat als §§ 78 a-g SGB VIII verabschiedet wurde.

Die Jugendhilfe hat seit dem 1.1.1999 ein neues Finanzierungssystem für die teil- und vollstationären Hilfen zur Erziehung mit der Tendenz, dieses System auch auf die ambulanten Hilfeformen auszudehnen. Die offizielle Begründung der Bundesregierung lautet:

• Dämpfung der Kostenentwicklung in der Kinder- und Jugendhilfe, insbesondere im Bereich der stationären und teilstationären Leistungen.
• Schaffung einer stärkeren Transparenz von Kosten und Leistungen.
• Verbesserung der Effizienz der eingesetzten Mittel.

Obwohl die Debatte um die Veränderung des Finanzierungssystems bereits seit 1996 geführt wurde, ist in vielen Bundesländern mit der Umsetzung gewartet worden, bis die neue Regelung rechtskräftig wurde. So ist es auch nicht verwunderlich, dass mit der Inkrafttretung des Gesetzes lediglich ein Bundesland - Niedersachsen - die entsprechenden Regelungen umsetzen konnte.

Verwundern muss allerdings, dass es bis zum Februar 2001 in den Ländern

• Bayern
• Bremen
• Berlin
• Rheinland-Pfalz
• Schleswig-Holstein

immer noch keine entsprechenden Rahmenverträge gemäß § 78 f SGB VIII gibt. In Hessen fehlt immer noch eine Vereinbarung zur Qualitätsentwicklung und damit zu einem zentralen Punkt der gesetzlichen Neuregelung. Schiedsstellen gibt es mittlerweile in allen Bundesländern.

Woran liegt es, dass die Umsetzung eines Bundesgesetzes so zögerlich voranschreitet? Die Einführung von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen in der Jugendhilfe beinhaltet nicht die Novellierung eines Paragrafen, sondern ist eine grundlegende Systemveränderung der Finanzierung in der Jugendhilfe mit erheblichen Folgen für freie und öffentliche Träger. Sowohl Einrichtungen und Jugendämter als auch die unterschiedlichen Spitzenverbände befinden sich - auf unterschiedlichen Niveau - immer noch in der Phase des Umdenkens.

So möchte zum Beispiel das Land Berlin einerseits die Prospektivität der Entgelte einführen - bei gleichzeitiger Nachweispflicht der Betriebsergebnisse der Einrichtungen aus den letzten drei Jahren andererseits. Dieses Beispiel eines Konfliktpunktes zwischen freien und öffentlichen Trägern in Berlin macht deutlich, dass der Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip zum prospektiven Entgelt ein grundsätzliches Umdenken bei öffentlichen und freien Trägern beinhaltet und liebgewonnene Regelungen aufgegeben werden müssen.

In den oben genannten fünf Bundesländern ohne Rahmenvertrag hat die Praxis Wege gefunden, mit der Situation umzugehen. Aber insbesondere aus Sicht der freien Träger ist die konkrete Situation häufig verbunden mit viel Verunsicherung, ist sie in keinster Weise zufriedenstellend.

Angesichts der Tatsache, dass es in der Mehrzahl der Bundesländer zu einvernehmlichen Rahmenverträgen gekommen ist, die sich auch bereits in der Praxis bewährt haben, bleibt zu hoffen, dass diese guten Erfahrungen dazu führen, dass es in den verbleibenden Ländern möglichst bald auch zur Umsetzung des Bundesrechtes kommt.

Trotz dieser unbefriedigenden Situation lässt sich nach zwei Jahren Erfahrung mit der neuen Regelung insgesamt eine positive Bilanz ziehen. Vier wesentliche Merkmale der §§78 a-g SGB VIII, die diese gesamte Entwicklung begleiten und die konkrete Auswirkungen auf die Praxis haben, werden im Folgenden kurz skizziert.

1. Merkmal: Der örtliche Träger der Jugendhilfe, in dessen Bereich die Einrichtung liegt, ist für den Abschluss von Vereinbarungen zuständig (§ 78e SGB VIII).

Der Bundesgesetzgeber hat der örtlichen Ebene, also dem Landkreis, der Stadt oder auch der kreisangehörigen Stadt, die Kompetenz und Aufgabe gegeben, die Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungen abzuschließen, wobei es auch die Möglichkeit der überregionalen Vereinbarungsgremien gibt.

Die Länder Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Sachsen haben diese Regelung in Anspruch genommen. In den drei Stadtstaaten ist die Umsetzung dieser Regelung formal zwar eindeutig, in der Praxis aber komplizierter, da es in Bremen, Berlin und Hamburg interne Umstrukturierungen in "eigenständige" Bezirke gibt, aber jeweils eine Landesstelle für die Vereinbarungen zuständig ist.

Bundesweit ist ein deutlicher Trend zur örtlichen Zuständigkeit für die Vereinbarung zu erkennen. In den Ländern mit überörtlichen Stellen ist es notwendig, vorher mit dem örtlichen Jugendamt die Leistungs- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen.

Diese Stärkung der örtlichen Ebene bietet viele Chancen der Mitgestaltung für die Jugendämter. Es kann nur im Interesse der öffentlichen und freien Jugendhilfe sein, intensiv vor Ort miteinander zu kommunizieren, auch dann wenn man bisher keine geschäftlichen Beziehungen zueinander hat. Nach wie vor ist die Anzahl der Einrichtungen, die keine Kinder vom örtlichen Jugendamt betreuen, hoch.

In der Praxis kommt es manches Mal zu Irritationen, da Einrichtungen Angebote entwickeln, die nicht im Interesse des örtlichen Jugendamtes sind. Dies hat jedoch nicht die Möglichkeit, eine Vereinbarungen abzulehnen mit der Begründung des mangelnden Bedarfes. Dies ist rechtlich nicht zulässig. Eine Steuerung seitens des Jugendamtes kann nur über das Hilfeplanverfahren und damit über eine fachlich orientierte Belegung erfolgen.

2. Merkmal: Die Vereinbarungen sind für einen künftigen Zeitraum abzuschließen. Nachträgliche Ausgleiche sind nicht zulässig (§ 78 d SGB VIII).

Der Wechsel vom Selbstkostendeckungsprinzip zum prospektiven Entgelt ist eines der wesentlichen Merkmale der neuen Regelung. Hieran wird der grundsätzliche Systemwechsel sehr deutlich. Entgelte werden aufgrund von Kalkulationen vereinbart. Die in der Praxis spannende Frage ist, welche Kalkulationsgrundlagen sind ausschlaggebend bzw. werden von beiden Seiten anerkannt. Klar ist, dass Betriebsergebnisse der Vorjahre keine Kalkulationsgrundlagen sein können.

In den unterschiedlichen Bundesländern haben Regelungen auf Landesebene dazu geführt, dass eine Reihe von Kalkulationsgrundlagen bereits festgelegt sind. In anderen Ländern wie z.B. in Niedersachsen und Brandenburg ist dies nicht der Fall. Kalkulationsgrundlagen werden dort einrichtungsindividuell miteinander vereinbart. Je mehr landesweite Festlegungen vorhanden sind, desto weniger kann das System von einrichtungsindividuell kalkulierten Entgelten umgesetzt werden.

Die Prospektivität bedeutet eine klare Risikoverlagerung in Richtung freier Träger. für den das Einführen eines Controllingsystems zwingend notwendig ist. Dies ist für viele freie Träger eine enorme Umstellung, die natürlich auch die Chance beinhaltet, Transparenz und Plausibilität von Kosten und Leistung herzustellen.

Kalkulierte Entgelte für vorher beschriebene und vereinbarte Leistungen, deren Qualität gewährleistet werden muss - ein neues Denken, dass sicher noch einige Zeit benötigt, bis es bei allen Einrichtungen und Jugendämtern verankert ist, wobei dieser Prozess bereits deutlich Fortschritte gemacht hat.

3. Merkmal: Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen stehen in einem direkten Zusammenhang (§ 78 b SGB VIII).

Der Bundesgesetzgeber hat mit der Koppelung von Leistungen, Qualität und Entgelten eine sehr sinnvolle Verbindung von Pädagogik und Finanzen hergestellt. Voraussetzung für die Übernahme des Leistungsentgeltes sind alle drei Vereinbarungen. Nur in diesem Gesamtpaket hat eine Vereinbarung ihren Wert.

Brisanz steckt in der Regelung, dass die von einem Jugendamt abgeschlossenen Vereinbarungen für alle Jugendämter in der Bundesrepublik bindend sind. Häufig ist den Jugendämtern die Tragweite dieser Regelung nicht bewusst. Man stelle sich z.B. ein Landkreisjugendamt vor, dass in seinem Kreisgebiet eine Komplexeinrichtung mit 250 stationären und teilstationären Plätzen hat, die sich in 18 unterschiedliche Angebote differenzieren. Dieses Landkreisjugendamt hat mit der Einrichtung 18 Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen abzuschließen, deren Grundlage die fachliche Auseinandersetzung über die Leistung ist und die bundesweit rechtswirksam ist. Der öffentliche Jugendhilfeträger muss sich unter Berücksichtigung der Grundsätze der Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit fachlich inhaltlich mit den Angeboten auseinandersetzen.

Die Brisanz dieser Problematik ist in der Praxis noch nicht überall erkannt. Es gibt bereits in einer Reihe von Fällen zwischen Jugendämtern erhebliche Diskussionen über abgeschlossene Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen, die nicht akzeptiert werden.

Aus diesem Grunde ist es außerordentlich wichtig, dass sich mit den Regelungen der §§ 78 a - g SBG VIII insbesondere der Soziale Dienst in dem jeweiligen Jugendamt beschäftigt. Es ist in erster Linie keine Regelung für die wirtschaftliche Jugendhilfe, sondern für die pädagogische Arbeit im Alltag.

4. Merkmal: Die Differenzierung in Grund- und Sonderleistungen erhöht die Transparenz (§ 78 c SGB VIII).

Grundleistung ist das, was alle Kinder und Jugendlichen eines Angebotes immer in Anspruch nehmen. Individuelle Sonderleistung ist das, was einzelne Kinder und Jugendliche für einen begrenzten Zeitraum in Anspruch nehmen.

Die Praxis hat gezeigt, dass das Prinzip der einrichtungsindividuellen Grundleistung zu favorisieren ist. Jede Einrichtung hat die Möglichkeit, von sich heraus zu entscheiden, welche Leistung sie in die Grundleistung und welche sie in die individuellen Sonderleistungen gibt. Für viele freie Träger bietet diese Regelung die große Chance der internen Diskussion über zukünftige Angebotsformen. Die eigenen Strukturen können hinterfragt und effektiver gestaltet werden.

Für den öffentlichen Träger bietet diese Regelung mehr Transparenz von Kosten und Leistungen. Es hat sich in der Praxis sehr bewährt, dass vor Vereinbarungen Gespräche zwischen Hauptbelegern und Einrichtung über die Form des zukünftigen Angebots geführt werden.

Bei der Regelung der Grund- und Sonderleistungen wird besonders gut deutlich, dass die gesamte Umsetzung der §§ 78 a - g SGB VIII nur mit einer funktionierenden Hilfeplanung aller Beteiligten möglich ist..

Wesentliche Grundlage dieser neuen Finanzierungsform ist die Leistungsbeschreibung einer Einrichtung. Sie dient als Ausgangspunkt einer Fachdiskussion zwischen Jugendamt und Einrichtung. Leistungsbeschreibungen dokumentieren die Strukturqualität einer Leistung - nicht mehr, aber auch nicht weniger. Dies ist ein enormen Schritt, der viele Chancen für beide Partner in sich birgt. Die Einrichtung wird an der Leistungsbeschreibung gemessen, und für das Jugendamt ist sie ein Dokument über die zu leistende Arbeit.

Resümee

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass es der Jugendhilfe in Deutschland mit den §§ 78 a-g SGB VIII gelungen ist, eine innerhalb des Sozialgesetzbuches gemeinsam entwickelte eigenständige Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und freien Trägern zu erarbeiten, die die wesentlichen Qualitätsmerkmale der Kreativität und Flexibilität von Hilfeformen fördert. Das ist angesichts der Diskussionen und Entwicklungen in anderen Bereichen der sozialen Sicherung in Deutschland ein positives Ergebnis.