| SGB VIII - Online-Handbuch
herausgegeben von Ingeborg Becker-Textor und Martin R. Textor |
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| Aus: Zeitschrift für Sozialreform 1996, 42 (9), S. 557-571
Recht auf Erziehung - Erziehung durch Recht. Entstehung, Entwicklung und Perspektiven des Jugendhilferechts Christoph Sachße
Zur Einführung: Jugendhilfe im Umbruch In unseren Zeitungen finden sich fast täglich Meldungen über die zunehmende Gewaltbereitschaft von Jugendlichen und Kindern. Waffen und Drogen auf Schulhöfen, Kriege jugendlicher Banden um Einflußsphären und Marktanteile beim Handel mit diesen Drogen - all dies ist nicht mehr nur Stoff von Fernsehnachrichten, die aus den fernen Vereinigten Staaten zu uns kommen, sondern längst schon Alltag auch in der deutschen Provinz. Der legendäre Mehmet ist gleichsam Symbolfigur eines Problemzusammenhanges, der sich auch durch Abschiebung ins Ausland nicht aus der gesellschaftlichen Realität der Bundesrepublik verdrängen läßt. Ein Mensch in knabenhaftem Alter verfügt bereits über ein langes Register von Straftaten, die nur deshalb keine Straftaten sind, weil der Täter zu jung ist, um strafmündig zu sein: Ein Fall nicht für den Strafrichter, sondern für die Instanzen und Maßnahmen öffentlicher Erziehung, die öffentliche Jugendhilfe; ein Fall also, der eindringlich die Frage nach der Problemadäquanz der Einrichtungen der öffentlichen Jugendhilfe und ihrer gesetzlichen Grundlage, dem Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG), stellt. Das KJHG - am 1. Januar 1991 in Kraft getreten - ist das Produkt einer Reformdiskussion, die die Fachöffentlichkeit mehr als zwei Jahrzehnte beschäftigt hat. Obwohl sie mehrere Legislaturperioden und Bundesregierungen überdauerte, ist eine gewisse Kontinuität von Reformzielen und Reformbestrebungen unverkennbar, vor allem das Bestreben, die öffentliche Jugendhilfe und ihr Recht vom Odium des Eingriffs in individuelle Rechte und familiäre Autonomie zu befreien und konsequent als öffentliche Dienstleistung auszugestalten und auszubauen. Die deutsche Wiedervereinigung, die in ihrem Gefolge aufgetretenen massiven Sparzwänge der Kommunen, aber auch die eingangs angesprochenen gesellschaftlichen Entwicklungen haben die Fachdiskussion über Funktion und Grenzen der öffentlichen Jugendhilfe neu belebt. Dies ist der Anlaß für die folgenden Überlegungen, die - nach nunmehr achtjähriger Geltung des neuen KJHG - versuchen, Entstehung, Entwicklung und Perspektiven des Jugendhilferechts historisch-systematisch zu resümieren (1). Die Anfänge: Entstehung moderner Jugendhilfe im deutschen Kaiserreich Recht auf Erziehung - Erziehung durch Recht! Die Ambivalenz der Verrechtlichung begleitet den nunmehr 100jährigen Institutionalisierungsprozeß öffentlicher Jugendhilfe in Deutschland. Genauer: Die öffentliche Jugendhilfe verdankt ihr institutionelles Profil allererst dieser Ambivalenz der Verrechtlichung. Die öffentliche Jugendhilfe in Deutschland und ihr Recht haben ihre historischen Wurzeln in den kommunalen Sozialreformen des deutschen Kaiserreichs. Im Prozeß der Ausdifferenzierung der traditionellen Armenfürsorge in den deutschen Großstädten der Jahrhundertwende hat sich auch die Fürsorge für Kinder und Jugendliche als eigenständiger Handlungsbereich kommunaler Sozialpolitik herausgebildet. Die Jugendhilfe in ihrer heutigen Gestalt ist im Kontext des massiven Modernisierungsschubes entstanden, den die kommunale Sozialpolitik seit den 90er Jahren des 19. Jahrhunderts erfahren hat (2). In den Jahrzehnten der großen Krise seit dem "Gründerkrach" hatte sich Deutschland zu einer modernen, industriellen Massen- und Klassengesellschaft entwickelt. Der wirtschaftliche Aufschwung seit Anfang der 90er Jahre bot den ökonomischen Spielraum für soziale Reformen. Und in diesen Reformen wurden die Sozialwissenschaften erstmals in größerem Maße gesellschaftlich praktisch. Psychologie und Pädagogik versprachen - analog zum Modell der naturwissenschaftlich-medizinischen Krankheitsbekämpfung - eine wissenschaftliche Persönlichkeitsdiagnose und eine Therapie, die Unwissenheit, Unangepaßtheit und abweichendes Verhalten gänzlich zu beseitigen verhieß. Der Erziehungsgedanke hielt seinen Einzug in die Sozialpolitik. Dies alles bildete den gesellschaftlichen Hintergrund der sozialpädagogischen Innovationen um die Jahrhundertwende, deren konkreter Anlaß die Probleme und Notlagen von Kindern und Jugendlichen unter neuartigen, großstädtischen Lebensbedingungen waren (3). Der Prozeß der Urbanisierung hatte die Auflösung familiärer und nachbarschaftlicher Bindungen weiter vorangetrieben. Die Industrieproduktion hatte einen neuen Typ des bindungslosen jugendlichen Arbeiters geschaffen, der die bescheidenen Freiheiten des Arbeitsmarktes zu nutzen wußte (4). Auf beiden Ebenen entstand ein erzieherisches Vakuum, das den sozialpädagogischen Blick der Reformer auf sich zog und nach Ausfüllung durch öffentliche Erziehungsmaßnahmen verlangte. Die Herausbildung moderner Jugendfürsorge ist also genuiner Bestandteil der Entstehung des modernen Wohlfahrtsstaates, auch wenn das Aktionsfeld hier vor allem auf der kommunalen Ebene lag. Sie bildet gleichsam die pädagogische Innenseite der auf Absicherung der Standardrisiken der Lohnarbeiterexistenz gerichteten staatlichen "Arbeiterpolitik" seit den 1880er Jahren. Die systematische Verzahnung von Erziehung und Staatsgewalt, die damit in Gang gesetzt wurde, läßt sich an den drei zentralen Traditionssträngen moderner Jugendhilfe - Fürsorgeerziehung, Berufsvormundschaft und Jugendpflege - gut nachvollziehen (5).
Der bemerkenswerte Grad der Ausdifferenzierung und Institutionalisierung öffentlicher Jugendhilfe bereits vor dem 1. Weltkrieg hatte die negative Konsequenz einer hochgradigen organisatorischen Zersplitterung. Unterschiedliche öffentliche Behörden: staatliche und kommunale Polizei, kommunale Armenverwaltung, Gemeindewaisenräte und Fürsorgeerziehungsbehörden (Provinzen) arbeiteten nebeneinander her und dazu noch eine Fülle privatwohltätiger Vereine und Einrichtungen. Die organisatorische Vereinheitlichung der Jugendfürsorge wurde daher im Vorkriegsjahrzehnt immer deutlicher zum Leitthema neuer Reformbestrebungen, die bereits vor Ausbruch des Krieges zur Einrichtung der ersten städtischen Jugendämter als organisatorischen Zentren der neuen Maßnahmen und Einrichtungen öffentlicher Erziehung führten. Die Verbindung von Staat und Erziehung manifestierte sich hier in einer neuartigen Erziehungsbürokratie. Das "Recht des Kindes auf Erziehung": Leistungsanspruch oder Kontrollbefugnis Die juristische Legitimationsformel für den Ausbau der Kinder- und Jugendfürsorge sowie der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen seit der Jahrhundertwende war das "Recht des Kindes auf Erziehung". Es wurde 1905 erstmals von Wilhelm Polligkeit, damals noch Mitarbeiter in der Frankfurter "Centrale für private Fürsorge", in der Weimarer Zeit dann Vorsitzender des "Deutschen Vereins" und führender konzeptioneller Kopf der deutschen Fürsorge und Wohlfahrtspflege, in seiner Schrift "Strafrechtsreform und Jugendfürsorge" gefordert (6). Polligkeit konzipierte dieses Recht zunächst noch ganz privatrechtlich als Gegenseite zur elterlichen Erziehungspflicht. Dennoch manifestieren sich hier bereits deutlich das gewachsene öffentliche Interesse an der Erziehung des gesellschaftlichen Nachwuchses und die Ambivalenz der zunehmenden Verrechtlichung von Erziehung. Die Verwirklichung des Anspruches des Kindes auf Erziehung, die es naturgemäß nicht selbst verfolgen kann, erfordert einen staatlichen Kontroll- und Überwachungsapparat. Die Verwirklichung des Kindesrechts wird so zur staatlichen Aufgabe; das Recht des Kindes legitimiert die Ausdehnung staatlicher Interventionen im gesamten Erziehungsbereich. Der Widerspruch von staatlicher Kontrolle und staatlicher Unterstützung, von "Eingriff" und "Leistung", der die Diskussionen um das Jugendhilferecht im weiteren Verlauf des 20. Jahrhunderts bestimmen wird, nimmt hier bereits Gestalt an. Die fürsorgerechtliche Tendenz zur Ausweitung staatlicher Kontrollbefugnisse im Erziehungsbereich kontrastiert eigentümlich mit der zeitgleichen Entwicklung im bürgerlichen Familienrecht. Das BGB vollendete den langwierigen Prozeß der liberalen Emanzipation der Familie von staatlicher Bevormundung, der sich im Laufe des 19. Jahrhunderts in Deutschland schrittweise vollzogen hatte (7). Das Familienrecht des BGB konzipierte den Binnenraum der Familie als rechtsfreie Sphäre. Das Recht der elterlichen - und das hieß damals: der väterlichen - Gewalt gewährte den Eltern weitgehende Erziehungsautonomie, der nur durch den Mißbrauchstatbestand des § 1666 BGB äußere Schranken gesetzt waren, die aber die Möglichkeiten staatlicher Kontrolle stark begrenzten. Das BGB - mit seinem Leitbild von Erziehung als elterlicher Privatautonomie - trat nun zu einem Zeitpunkt in Kraft, als die staatliche Korrektur pädagogischer Fehlentwicklungen der industriellen Massengesellschaft bereits zum weithin konsentierten sozialpolitischen Programm geworden war. Die spätliberalen Tendenzen des BGB und die interventionistischen Tendenzen des eben entstehenden Jugendhilferechts mußten so in Konflikt geraten; einen Konflikt, den das Einführungsgesetz zum BGB zu einem prekären Ausgleich brachte, indem es die Möglichkeit landesgesetzlicher Regelung öffentlicher Erziehung einräumte, die weitergehende Eingriffsmöglichkeiten enthielten als das BGB selbst sie vorsah. So eröffnete Art. 135 EGBGB die Möglichkeit von einzelstaatlichen Fürsorgeerziehungsgesetzen, die nicht an die engen Voraussetzungen des § 1666 BGB gebunden waren - eine Möglichkeit, von der zahlreiche deutsche Staaten in der Zeit nach 1900 Gebrauch machten (8). Das Recht des Kindes auf Erziehung wurde so zum Wegbereiter des öffentlichen Erziehungsrechts. Die Verwirklichung von Polligkeits kühnem Konzept blieb - in Form der verschiedenen einzelstaatlichen Fürsorgeerziehungsgesetze - zunächst juristisches Stückwerk. Polligkeit selbst hatte dagegen ein umfassendes Reichserziehungsgesetz vorgeschwebt, "worin die staatliche Überwachung der Erziehung aller Minderjährigen in ihren Grundzügen neu geregelt wird. In diesem Gesetz ist der Überwachung der sittlichen Erziehung unter Berücksichtigung der psychischen Eigenschaften des Jugendlichen besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Die vom Staate kraft des Obervormundschaftsrechtes ausgeübte Fürsorge- und Aufsichtstätigkeit, die jetzt wesentlich nur den Charakter einer Repressive gegen Mißbrauch der elterlichen Gewalt und gegen schuldhafte Gefährdung des Kindes durch den Inhaber der elterlichen Gewalt trägt, müßte im Sinne einer regelmäßigen, organisierten und präventiven Überwachung ausgestaltet werden" (9). Hier bringt Polligkeit die Ambivalenz der Verrechtlichung von Erziehung unmißverständlich auf den Begriff: Staatliche Förderung und Unterstützung sind ohne das, was er "präventive Überwachung" nennt, nicht zu haben. Das RJWG: Kompromiß "widerstreitender Mächte" Polligkeits Gedanke eines umfassenden Erziehungsgesetzes, in dem alle die Jugend betreffenden Rechtsmaterien vereinheitlicht werden sollten, wurde während des Weltkrieges mehrfach wieder aufgegriffen (10). Seine Realisierung wurde aber niemals ernsthaft in Angriff genommen. Polligkeit selbst näherte sich in der Folge einer begrenzt-pragmatischen Position, die auf eine reichseinheitliche Kodifikation der juristischen Regelungen der Jugendfürsorge zielte. Die Vorarbeiten für ein solches Gesetz begannen auf mehreren Ebenen schon seit den Kriegsjahren (11). Mit dem Inkrafttreten der Weimarer Verfassung verbesserten sich die Bedingungen für die Schaffung eines Reichs-Jugendfürsorgegesetzes erheblich. Die Grundrechte der Art. 120-122 WRV erhoben den Schutz der Jugend im weitesten Sinne in den Rang eines Verfassungsauftrages. Und in Art. 7 WRV wurde dem Reich die Gesetzgebungskompetenz auf diesem Gebiet ausdrücklich verliehen. Nach mehrjährigen Vorarbeiten wurde im Juni 1922 das "Reichjugendwohlfahrtsgesetz" (RJWG) im Reichstag verabschiedet, im Juli 1923 im Reichsgesetzblatt verkündet. Als Zeitpunkt seines Inkrafttretens wurde der 1. April 1924 bestimmt (12). Mit dem RJWG kam die erste Phase der Vergesellschaftung von Erziehung in Deutschland, die erste Phase der Institutionalisierung und Verrechtlichung öffentlicher Jugendhilfe zu einem vorläufigen Abschluß. Öffentliche Jugendhilfe erhielt eine reichseinheitliche gesetzliche Grundlage und mit dieser die organisatorische und rechtliche Gestalt, die sie in Grundzügen noch heute trägt. Das RJWG trägt allerdings deutlich die Züge eines politischen Kompromisses. Karl Neundörfer hat in einer berühmten Abhandlung über das Gesetz von "widerstreitenden Mächten im RJWG" gesprochen (13). Damit waren Sozialismus und Katholizismus gemeint. Und in der Tat: Während die Vorstellungen von SPD, vor allem aber USPD und KPD auf eine zunehmende Vergesellschaftung von Erziehung in Form der Kommunalisierung von Leistungen und Einrichtungen der Jugendhilfe zielten und dabei mit Kritik an der "bürgerlichen Kleinfamilie" nicht sparten, betonten die Vertreter des Zentrums den Vorrang der Familienerziehung und - wo diese nicht hinreichte - der freien, insbesondere der konfessionellen Verbandsarbeit (14). Keine der beiden Positionen konnte sich durchsetzen. Beide konnten im Gesetz nur zu einem labilen Ausgleich gebracht werden, der zu vielfältigen Halbheiten und Kompromissen nötigte. Erziehung wurde jetzt zwar als öffentliche Aufgabe offiziell anerkannt, aber der Primat familiärer Erziehung blieb unangetastet. Öffentliche Erziehung blieb gleichsam negativ auf die familiäre bezogen. Sie sollte diese stützen und stabilisieren und nur im Falle ihres Scheiterns an deren Stelle treten. Hinzu kam der Mangel an gesetzgeberischer Erfahrung. Die Kodifikation von Leistungen öffentlicher Erziehung war schließlich ein Novum im Reichstag. Dies alles hat sich deutlich im Gesetz niedergeschlagen: unklare Zuständigkeitskataloge statt klar definierter Maßnahmen und Leistungen; ein unübersichtliches Durcheinander von Organisationsnormen, Zuständigkeitsregelungen und Leistungsverpflichtungen in den einzelnen Abschnitten. Das hat dazu geführt, daß letztlich Kontrolle und Aufsicht im Gesetz über erzieherische Leistung, Betreuung und Beratung dominierten und dem Gesetz den Charakter eines "Eingriffsgesetzes" vermittelten, obwohl ihm doch das Recht des Kindes "auf Erziehung zur leiblichen, seelischen und gesellschaftlichen Tüchtigkeit" in § 1 als Leitformel vorangestellt war (15). Vor allem aber war das RJWG ein Organisationsgesetz. Die Bildung von Jugendämtern - wie sie in einzelnen Städten bereits seit der Vorkriegszeit bestanden - wurde jetzt gesetzlich reichsweit vorgeschrieben. Die Organisation des Jugendamtes trägt dabei selbst wiederum Züge eines Kompromisses der schon angesprochenen "widerstreitenden Mächte", bezog doch die Kollegialstruktur des Jugendamtes die Repräsentanten der freien Wohlfahrtspflege als Elemente öffentlicher Verwaltung systematisch mit ein und gewährleistete damit vor allem den konfessionellen Verbänden erheblichen Einfluß auf die Formulierung kommunaler Erziehungspolitik. Immerhin: Das RJWG schuf erstmals eine einheitliche kommunale Erziehungsbehörde, die die Zuständigkeiten für den Schutz von Pflegekindern, die Amtsvormundschaft, die Fürsorgeerziehung und die Schutzaufsicht als Formen öffentlicher Zwangserziehung und die Jugendgerichtshilfe, also für die Kernbereiche bislang organisatorisch zersplitterter öffentlicher Jugendhilfe, bei sich konzentrierte und außerdem noch für die Jugendpflege und die Fürsorge für Säuglinge und Kleinkinder zuständig war. Das Recht der öffentlichen Erziehung hatte sich allererst seine Bürokratie geschaffen. Die Ambivalenz von Leistung und Eingriff im Recht der öffentlichen Erziehung blieb dagegen auch im RJWG ungelöst. Einstweilen lag das Schwergewicht eher bei Einriff und Aufsicht. Aber dafür waren nicht zuletzt zeitbedingte Finanzkrisen verantwortlich. Jedenfalls aber wurde hier ein Spannungsverhältnis festgeschrieben, das die Entwicklung des Jugendhilferechts auf Jahrzehnte bestimmen und vor allem den bundesrepublikanischen Diskussionen um eine Jugendhilferechtsreform seit den 60er Jahren ihre spezifische Dynamik verleihen wird. Modernisierung des Jugendhilferechts: Vom JWG zum KJHG Bereits in der 2. Hälfte der 50er Jahre gab es in der Bundesrepublik eine breite Diskussion um eine grundsätzliche Reform des Jugendhilferechts, die 1960 in einen im damaligen Bundesministerium für Familien- und Jugendfragen ausgearbeiteten Entwurf für ein neues Jugendhilfegesetz mündete. Aber nicht dieser Entwurf, sondern ein sehr viel bescheidener Novellierungsentwurf wurde dann zur Grundlage für die Novellierung des RJWG, das nunmehr JWG hieß, im Sommer 1961. Das novellierte JWG sah neue Erziehungsmaßnahmen und verstärkte Kontrollen der Einrichtungen öffentlicher Erziehung vor. Es verstärkte die Rechtsposition der betroffenen Kinder und Jugendlichen (16), allerdings auch die der freien Träger der Wohlfahrtspflege, ließ aber die Grundstrukturen des Gesetzes, seine unübersichtliche Systematik, seine Behördenorganisation und damit seinen grundsätzlichen Kompromißcharakter im wesentlichen bestehen (17). Es war - mit anderen Worten - nicht das "moderne Leistungsgesetz", das sich Teile der Fachszene schon damals erhofft hatten. Um die dezidierte Vorrangstellung, die das neue JWG - anders als das frühere RJWG - der freien Wohlfahrtspflege einräumte, entbrannte vor und nach Verabschiedung des Gesetzes ein Grundsatzkonflikt, in dem die bereits angesprochenen "widerstreitenden Mächte" noch einmal frontal aufeinanderprallten. Der große Aufwand, mit dem diese Auseinandersetzung seinerzeit geführt wurde, mutet - rückblickend - fast ein wenig unzeitgemäß an, da auch die eindeutigen gesetzlichen Subsidiaritätsklauseln zugunsten der freien Wohlfahrtspflege die unaufhaltsame Verstaatlichung der Jugendhilfe in der Folge nicht hinderten (18). Seit dem Ende der 60er Jahre nahm die kritische Auseinandersetzung mit der öffentliche Jugendhilfe und ihrem Recht eine neue Wendung. Im Gefolge der Studentenbewegung skandalisierte die "Heimkampagne" die z.T. gefängnisähnlichen, jedenfalls aber pädagogisch inadäquaten Zustände in den Einrichtungen der Fürsorgeerziehung. Die Kritik blieb nicht auf radikale politische Gruppierungen beschränkt, sondern fand auch in weiten Teilen der Fachöffentlichkeit lebhaften Widerhall. Und mit der Heimerziehung wurde die Formen und Strukturen öffentlicher Jugendhilfe insgesamt in Frage gestellt. Waren Konzepte und Maßnahmen der Fürsorgeerziehung, wie sie der erschrockenen Öffentlichkeit hier vor Augen geführt wurden, überhaupt mit dem Grundgesetz vereinbar? Mußten die Grundrechte nicht auch in Erziehungseinrichtungen Geltung haben? Genügten die immer noch vorherrschenden, repressiven Grundstrukturen der Jugendhilfe den Anforderungen, die eine moderne Gesellschaft an das System öffentlicher Erziehung stellen mußte? Das waren die Fragen, mit denen die öffentliche Jugendhilfe in der politischen und kulturellen Aufbruchsstimmung der späten 60er und frühen 70er Jahre konfrontiert wurde. Mit dem Beginn der sozialliberalen Koalition wurde die Reform der öffentlichen Jugendhilfe - und das hieß vor allem: des Jugendhilferechts - zum offiziellen Regierungsprogramm. Der 3. Jugendbericht von 1972 gab dazu die Stichworte:
Diese Forderungen werden von nun an die weitere Reformdebatte wie ein roter Faden durchziehen: Ausbau der öffentlichen Jugendhilfe zu einem eigenständigen Erziehungsbereich; Ausbau des Leistungscharakters öffentlicher Jugendhilfe durch Betonung der offenen, präventiven vor den geschlossenen, reaktiven Maßnahmen; Ausbau der Rechtsposition von Kindern und Jugendlichen durch Gewährung einklagbarer Ansprüche. Der 1973 von einer Expertenkommission vorgelegte Diskussionsentwurf für ein neues Jugendhilfegesetz griff diese Forderungen auf und wurde zur Grundlage für eine breite Fachdiskussion um Entwicklung und Perspektiven des Jugendhilferechts. Bis zur tatsächlichen Verabschiedung eines neuen Gesetzes sollte allerdings noch viel Zeit vergehen. Im politischen Widerstreit konfligierender Interessen mußten auch jetzt Abstriche gemacht werden. Die Gemeinden als Träger der öffentlichen Jugendhilfe befürchteten unakzeptable Mehrausgaben und gossen Öl auf die Wogen der Reformbegeisterung. Auch parteipolitisch gab es naturgemäß unterschiedliche Sichtweisen und in dem inzwischen schon fast klassischen Spannungsverhältnis von öffentlichen und freien Trägern schlummerte immer noch einiges Konfliktpotential. Referentenentwürfe kamen und gingen. Im Mai 1980 wurde sogar ein neues Gesetz vom Bundestag verabschiedet, scheiterte dann aber am Widerstand des Bundesrates. Die neue CDU/FDP-Regierung griff nach 1982 das inzwischen schon recht betagte Reformprojekt wieder auf, brauchte aber selbst noch mehrere Anläufe, bis die nunmehr Kinder- und Jugendhilfegesetz genannte Novelle im Juni 1990 im Bundestag verabschiedet werden und zum 1. Januar 1991 in Kraft treten konnte (20). Gesetzestechnisch betrachtet bedeutet das KJHG einen erheblichen Fortschritt gegenüber dem JWG. Das neue Gesetz unterscheidet klar zwischen erzieherischen Leistungen, Zuständigkeits- und organisatorischen Regelungen sowie den sonstigen, hoheitlichen Aufgaben der Jugendhilfe. Die erzieherischen Leistungen sind jetzt in einem eigenen Kapitel zusammengefaßt und systematisch kodifiziert. Dabei stehen deutlich die offenen, präventiven gegenüber den geschlossenen und reaktiven Maßnahmen im Vordergrund. Beratung, Betreuung und Unterstützung dominieren jetzt klar die Aufsichts- und Kontrollbefugnisse. An der Neuregelung des Pflegekinderwesens wird das besonders deutlich. Das KJHG findet gewissermaßen wieder Anschluß an die Praxis der Jugendhilfe. Denn bereits unter Geltung des JWG war zumindest in einer Reihe großstädtischer Jugendämter ein systematischer Katalog differenzierter erzieherischer Leistungen entwickelt und praktiziert worden, der allerdings aus dem Gesetz selbst nicht unmittelbar ersichtlich war. Und umgekehrt spielten die erzieherischen Maßnahmen, die im JWG detailliert geregelt waren, wie beispielsweise die Fürsorgeerziehung, in der Praxis eine immer geringere Rolle. Die kommunale Praxis der Jugendhilfe und der Wortlaut des JWG klafften also erheblich auseinander. Diese Kluft hat das KJHG geschlossen, in dem es an die in der Praxis bereits entwickelte Systematik öffentlicher Erziehungsleistungen anknüpft. Die Eingriffs- und Kontrollaufgaben sind in dem neuen Gesetz ganz in den Hintergrund getreten. Zwangsweise angeordnete Erziehungsmaßnahmen sind jetzt nur noch nach den einschlägigen Vorschriften des Familienrechts im BGB möglich. Im KJHG selbst finden sich nur Reste der ursprünglich einmal so dominanten Eingriffstatbestände (In § 50 Abs. III und bei den vorläufigen Maßnahmen im Rahmen von § 43). Ganz verschwunden sind sie allerdings nicht. Das KJHG macht insgesamt deutlich, daß öffentliche Jugendhilfe heute ein eigenständiger Erziehungsbereich neben Familie, Schule und Beruf ist. Allerdings ist dieser im Gesetz nicht als partieller Ersatz für die Familie konzipiert, sondern primär als Ergänzung und Unterstützung familiärer Erziehung. Die grundsätzliche Priorität familiärer Erziehung wird auch durch das KJHG nicht angetastet. Besonders deutlich wird das bei der Ausgestaltung der Rechtspositionen, die das Gesetz den von Jugendhilfe Betroffenen einräumt. Einklagbare Rechtsansprüche auf öffentliche Erziehungsleistungen waren auch schon unter der Geltung des JWG anerkannt. Damals ging die Rechtsprechung davon aus, daß diese den Kindern und Jugendlichen selbst zustehen. Im KJHG insgesamt ist zwar die Tendenz zur einer Ausweitung von Rechtsansprüchen unverkennbar, aber diese werden jetzt ausdrücklich den Personensorgeberechtigten eingeräumt (§ 27 Abs. I). Dies wird in den Gesetzesmaterialien mit dem elterlichen Sorgerecht begründet, dem eigene Rechtspositionen der Kinder zuwiderlaufen würden. Im übrigen verwendet das Gesetz häufig Soll-Vorschriften, geht also den Weg der gesetzlichen Bindung administrativen Ermessens, statt "harte" Rechtsansprüche einzuräumen. Vergesellschaftung von Erziehung: Öffentliche Jugendhilfe im Prozeß gesellschaftlicher Individualisierung Struktur und Systematik des KJHG reflektieren einen neuerlichen Schub der Vergesellschaftung von Erziehung, der in den 60er Jahren seinen Anfang nahm und bis heute nicht zum Abschluß gekommen ist. Die gesellschaftliche Bedeutung öffentlicher Erziehung ist in den letzten Jahrzehnten nachhaltig gewachsen und wird in Zukunft weiter wachsen. Diese gewachsene Bedeutung hat sich im KJHG nicht in verstärkten öffentlichen Aufsichts- und Kontrollbefugnissen niedergeschlagen, sondern im Ausbau erzieherischer Leistungen und Hilfen. Öffentliche Erziehung ist heute nicht mehr ein Bündel repressiver Maßnahmen zur Gewährleistung familiärer Erziehung. Sie beinhaltet vielmehr ganz überwiegend wohlfahrtsstaatliche Leistungsangebote zur Stützung und Ergänzung von Familien. Die Entwicklung des Rechts der öffentlichen Jugendhilfe vollzieht sich heute - anders als zu Beginn des Jahrhunderts - nicht im Widerspruch zu liberalen Konzepten im Familienrecht des BGB. Vom Gleichberechtigungsgesetz von 1957 über die Reform des Scheidungs- und Namensrechts im Jahre 1976 bis zur Reform der elterlicher Sorge von 1980 war das Familienrecht des BGB Gegenstand einer ganzen Serie von Reformen, die insgesamt darauf hinauslaufen, das bürgerliche Konzept der Ausgestaltung des familiären Binnenraums als rechtsfreie Sphäre zu revidieren und Frauen - und tendenziell auch Kinder - als individuelle Rechtssubjekte auch innerhalb der Familie anzuerkennen (21). Bei den Kindern ist der Gesetzgeber allerdings - im reformierten Recht der elterlichen Sorge ganz wie jetzt auch im KJHG - nicht den Weg gegangen, ihnen eigene Rechte gegenüber ihren Eltern einzuräumen, sondern den einer verstärkten Pflichtbindung des elterlichen Erziehungsrechts an gesetzlich vorgegebene Erziehungsziele. Zugleich wurden die Eingriffsschwellen für öffentliche Instanzen gesenkt (so bei der Reform des Mißbrauchstatbestands gem. § 1666 BGB). Die Betonung der Rechtsposition der Kinder läuft also faktisch auf eine Ausweitung des staatlichen "Obervormundschaftsrechtes" hinaus, das schon Wilhelm Pollikeit im Auge hatte, als er vor 90 Jahren das "Recht des Kindes auf Erziehung" aus der Taufe hob. Der Ausbau öffentlicher Kontrolle und Aufsicht im Bereich des Familienrechts schuf die Basis für eine verstärkte Zurücknahme von Eingriffs- und Kontrollbefugnissen im Recht der öffentlichen Jugendhilfe. Erst beide Rechtsgebiete zusammen bilden den aktuellen - nach wie vor ambivalenten - Prozeß der Verrechtlichung von Erziehung angemessen ab. Eine Zusammenschau beider Rechtsgebiete macht auch deutlich, daß Vergesellschaftung von Erziehung heute unter ganz anderen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen stattfindet als vor 100 Jahren. In der Phase ihrer Entstehung reagierte öffentliche Jugendhilfe auf die spezifischen Probleme von Kindern und Jugendlichen am Übergang zur industriellen Moderne. Es ging um öffentliche Hygiene für Säuglinge, öffentliche Aufsicht über Pflegekinder, öffentliche Kontrolle von Arbeiterjugendlichen und Arbeiterfamilien. Der repressive Grundzug öffentlicher Erziehung zielte auf die Gewährleistung der Funktionsfähigkeit privater Erziehung im gesellschaftlichen Durchschnitt. Heute vollzieht sich Vergesellschaftung von Erziehung im Kontext sozialen Wandels an der Schwelle zu einer "andern Moderne" (U. Beck), einem gesellschaftlichen Umgestaltungsprozeß, der nicht minder tiefgreifend, aber völlig anders strukturiert ist als die gesellschaftliche Modernisierung an der Wende zum 20. Jahrhundert. Prozesse der Individualisierung und Pluralisierung verändern das Verhältnis der Generationen und der Geschlechter. Sie haben nachhaltige Auswirkungen auf die Erziehung des gesellschaftlichen Nachwuchses. Die Familie verliert an Bedeutung als bestimmende Lebensform für das Heranwachsen von Kindern und Jugendlichen. Familien werden kleiner. Kinder wachsen mit weniger Geschwistern auf. Die Erwerbstätigkeit von Frauen im allgemeinen und von Müttern im besonderen nimmt zu. Die Kinder erleben ihre Mutter weniger. Familien werden unstabil. Die Zahl der Scheidungen wächst, ebenso die Zahl der nichtehelichen Lebensgemeinschaften und die der Alleinerziehenden (22). Und mit der Destabilisierung von Familie gewinnen die öffentlichen Erziehungsagenturen, Bildungs- und Freizeitangebote an Bedeutung. Öffentliche Jugendhilfe entwickelt sich von einem Ausfallbürgen für defizitäre Familienverhältnisse von Randgruppen immer mehr zu einem dauerhaften Angebot, das die Familienerziehung für die gesamte Bevölkerung ergänzt und unterstützt. Ob man dabei mehr die Eigenständigkeit der Jugendhilfe oder ihren familienunterstützenden Charakter betont, ist letztlich ein Streit um Worte. Familien brauchen heute öffentliche Erziehung. Nicht mehr ihr kontrollierender Eingriff in die Familie, sondern ihre hinreichende Verfügbarkeit für die Familie ist insoweit das vordringliche Problem. Aber damit nicht genug. Individualisierung und Pluralisierung bedeuten auch, daß die großen homogenen sozialen Milieus, die Klassen, Schichten, Weltanschauungsgemeinschaften und die ihnen entsprechenden einheitlichen Wertorientierungen und Weltanschauungen sich auflösen. Ihre sozialisatorische Kraft und ihre orientierende Wirkung zerfallen. Schließlich läßt auch die Integrationskraft des Arbeitsmarktes nach. Die Zahl der Jugendlichen, die nicht mehr unproblematisch auf einen Ausbildungs- und anschließenden Arbeitsplatz vertrauen können, nimmt zu. Mit einem Wort: Die Sozialisationspotentiale all der gesellschaftlichen Instanzen, auf die öffentliche Jugendhilfe sich herkömmlicherweise gleichsam als Naturgrundlage ihrer eigenen Wirksamkeit stützen und beziehen konnte, werden schwächer. Die Anforderungen an öffentliche Jugendhilfe steigen - finanziell und normativ. Leistung und Eingriff im Jugendhilferecht: Zur normwahrenden Funktion öffentlicher Erziehung Damit gewinnt auch das Verhältnis von Eingriff und Leistung in der öffentlichen Erziehung neuerlich eine andere Dimension: "In der gegenwärtigen Debatte geht es nicht nur um die finanziellen Handlungsspielräume der Jugendhilfe..., sondern auch um die Begründbarkeit ihrer fachlichen Orientierungen überhaupt... Sind ihre langjährigen Versuche, von Eingriffs- und Kontrollstrategien wegzukommen und auf Prävention und langfristige Sozialisationsprozesse zu setzen, wirklich erfolgreich, versagen sie nicht angesichts eines wachsenden Aggressions- und Gewaltpotentials, ja haben sie durch ihren "sanften" Charakter jene Auswüchse nicht mitproduziert oder doch zugelassen?" (23). In diesen Überlegungen Münchmeiers deutet sich ein vorsichtiges Abrücken von der einseitigen Fixierung der sozialpädagogischen Fachdiskussion auf die leistenden Funktionen öffentlicher Erziehung und eine Rückbesinnung auf ihre normwahrenden Funktionen an. In den jüngsten Auseinandersetzung um rechtsradikale und fremdenfeindliche Gewalttaten von Jugendlichen wurde rasch der Ruf nach härteren Strafen und nach effektiverem Vorgehen der Polizei laut. Angesichts der kriminellen Intensität dieser Ausschreitungen ist das sicher plausibel. Aber ist hier nicht auch öffentliche Erziehung angesprochen; öffentliche Erziehung als normwahrende Instanz? Zum Zeitpunkt ihrer Entstehung machte öffentliche Erziehung den traditionellen Disziplinarapparaten den Kontrollanspruch streitig. Soll sie ihn heute - nach jahrzehntelangem Ausbau ihres Leistungscharakters - erfolglos wieder abtreten? Am Anfang öffentlicher Jugendhilfe stand die Pädagogisierung des Jugendstrafrechts. Soll heute die Kriminalisierung von Jugend an ihre Stelle treten? Zugegeben: Solche Polarisierungen vereinfachen über Gebühr. Eingriff und Leistung sind in Jugendhilfe, Sozialarbeit und in Sozialpolitik überhaupt nicht immer klar voneinander zu trennen. Die Probleme liegen in den unscharfen Grenzzonen. Und gerade in diesen Grenzzonen ist öffentliche Erziehung gefragt; eine öffentliche Erziehung, die sich verstärkt auf ihre normwahrenden und normschützenden Funktionen besinnen sollte. Zunehmende Gewalt von Jugendlichen, die fast noch Kinder sind, und umgekehrt Gewalt gegen Kinder in ihren unterschiedlichen Ausprägungen machen in erschreckender Weise deutlich, daß das im Grundgesetz normierte "staatliche Wächteramt" über die Erziehung auf repressive Elemente nicht gänzlich verzichten kann. Gerade die demokratische, plurale Zivilgesellschaft kann ohne einen Grundbestand an geteilten normativen Orientierungen und stabilen - d.h. aber letztlich: erzwingbaren - Verhaltensregeln nicht auskommen. Angesichts der Schwächung der Sozialisationspotentiale von Familie, Milieu und Arbeitsmarkt ist öffentliche Jugendhilfe hier verstärkt gefordert. Recht auf Erziehung - Erziehung durch Recht! Sind die aktuellen Rechtsgrundlagen öffentlicher Erziehung diesen Herausforderungen gewachsen und angemessen? Das KJHG hat öffentliche Jugendhilfe vor allem als Leistungssystem konzipiert und kodifiziert. Die Eingriffsbefugnisse öffentlicher Erziehung wurden gesetzestechnisch in Marginalbereiche abgedrängt. Aber sie sind noch vorhanden. Und sie sind - wie ich versucht habe zu zeigen - auch unverzichtbar. Ein in der Fachdiskussion verbreiteter Ansatz, adäquate pädagogische Standards juristisch durch möglichst weitgehende Festschreibung einklagbarer Rechtsansprüche festzuschreiben, greift m.E. zu kurz. Die Ambivalenz der Verrechtlichung von Erziehung, das Spannungsverhältnis von Eingriff und Leistung im Recht der öffentlichen Erziehung läßt sich nicht gänzlich in einem System von Leistungsansprüchen aufheben. Die Öffentliche Jugendhilfe muß sich ihren normwahrenden Funktionen stellen. Das Jugendhilferecht kann hierfür nur die Voraussetzungen schaffen. Die Aufgabe selbst ist eine politische. Literatur Barabas, Friedrich/ Sachße, Christoph: Funktion und Grenzen der Reform des Jugendhilferechts, in: Kritische Justiz, 1/1974, S. 28-44 Bertram, Hans (Hg.): Die Familie in Westdeutschland. Stabilität und Wandel familiärer Lebensformen. DJI Familiensurvey 1, Opladen 1991 Bertram, Hans (Hg.): Die Familie in den neuen Bundesländern. Stabilität und Wandel in der gesellschaftlichen Umbruchssituation. DJI Familiensurvey 2, Opladen 1992 Bertram, Hans/ Bayer, Hiltrud/ Bauereiß, Renate: Familienatlas: Lebenslagen und Regionen in Deutschland. Karten und Zahlen, Opladen 1993 Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit: Dritter Jugendbericht, Bonn 1972 Bundesminister für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit: Achter Jugendbericht, Bonn 1990 Felisch, Paul: Ein deutsches Jugendgesetz, Berlin 1917 Galuske, Michael/ Rauschenbach, Thomas: Jugendhilfe Ost. Entwicklung, aktuelle Lage und Zukunft eines Arbeitsfeldes, Weinheim München 1994 Hasenclever, Christa: Jugendhilfe und Jugendgesetzgebung seit 1900, Göttingen 1978 Jordan, Erwin/ Münder, Johannes (Hg.): 65 Jahre Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, Münster 1987 Münchmeier, Richard: Herausforderungen für die Jugendhilfeforschung, in: Diskurs, 3. Jg./1993, Heft 2, S. 15-19 Nave-Herz, Rosemarie: Familie heute. Wandel der Familienstrukturen und Folgen für die Erziehung, Darmstadt 1994 Neundörfer, Karl: Widerstreitende Mächte in dem Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt, in: Hochland, 20. Jg./1923, S. 509-529 Peukert, Detlev K.: Grenzen der Sozialdisziplinierung, Köln 1986 Peukert, Detlev K.: Die Genesis der "Endlösung" aus dem Geist der Wissenschaft, in: ders.: Max Webers Diagnose der Moderne, Göttingen 1989, S. 102-121 Polligkeit, Wilhelm: Strafrechtsreform und Jugendfürsorge, Langensalza 1905 (Beiträge zur Kinderforschung und Heilerziehung, Heft XII) Sachße, Christoph: Mütterlichkeit als Beruf. Sozialarbeit, Sozialreform und Frauenbewegung 1871-1929, 2. Auflage, Opladen 1994 Sachße, Christoph: Zur aktuellen Bedeutung des Subsidiaritätsstreits der 60er Jahre, in: Johannes Münder/ Dieter Kreft (Hg.): Subsidiarität heute, Münster 1990, S. 32-43 Sachße, Christoph/ Tennstedt, Florian: Familienpolitik durch Gesetzgebung, in: Franz Xaver Kaufmann (Hg.): Staatliche Sozialpolitik und Familie, München/ Wien 1982, S. 87-130 Sachße, Christoph/ Tennstedt, Florian: Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland, Band 2; Fürsorge und Wohlfahrtspflege 1871-1929, Stuttgart 1988 Schultz, Clemens: Die Halbstarken, Leipzig 1912 Simon, Helene: Das Jugendrecht. Ein soziologischer Versuch, in: Schmollers Jahrbuch für Gesetzgebung, Verwaltung und Volkswirtschaft, 39. Jg./1915, Heft 1, S. 227-281 Wollasch, Andreas: Der Katholische Fürsorgeverein für Mädchen, Frauen und Kinder (1899-1945), Freiburg 1991 Fußnoten
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